Il difficile cammino della concorrenza

Puntuali come ogni anno, lo scorso dicembre sono giunte in Parlamento le raccomandazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in vista dell’approvazione della legge annuale per il mercato e la concorrenza. Questa legge è uno strumento legislativo istituito nel 2009, grazie a un emendamento presentato dal deputato Benedetto Della Vedova a un provvedimento in materia di sviluppo e internazionalizzazione delle imprese, con l’obiettivo di «rimuovere gli ostacoli regolatori, normativi o amministrativi, all’apertura dei mercati, promuovere lo sviluppo della concorrenza e garantire la tutela dei consumatori».

L’idea di una legge sulla concorrenza parte dal presupposto che gli interventi legislativi in questo ambito non possano essere né discrezionali né occasionali, selezionando di volta in volta, in base a criteri di convenienza politica, i settori e le attività da riformare o da tutelare. L’obiettivo è invece quello di eliminare in modo strutturale e politicamente neutrale i meccanismi anticoncorrenziali, sia di natura fiscale che regolatoria, che influiscono sullo sviluppo e sull’efficienza dell’Italia.

L’iter della legge sulla concorrenza

Il disegno di legge sulla concorrenza è un’iniziativa del governo. Deve essere approvato dal Consiglio dei Ministri entro sessanta giorni dalla data di ricezione della relazione annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. La proposta è presentata dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy e deve considerare le osservazioni dell’Agcm e della Conferenza unificata. Il Governo ha anche l’obbligo di allegare al disegno di legge presentato in Parlamento una relazione che evidenzi lo stato di conformità della legislazione italiana ai principi europei di libera circolazione, concorrenza e apertura dei mercati.

La relazione deve includere le segnalazioni e i pareri dell’Agcm e riportare lo stato di attuazione degli interventi previsti nelle leggi annuali precedenti, indicando gli effetti per i cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione. Pertanto, il nostro ordinamento richiederebbe teoricamente l’adozione di un disegno di legge sulla concorrenza da parte del Governo con cadenza annuale.

Uno strumento poco utilizzato

Scriviamo “teoricamente” perché, in pratica, questo appuntamento legislativo annuale è stato rispettato raramente, con significativi intervalli tra le varie approvazioni. Il primo disegno di legge per il mercato e la concorrenza risale al 2015, durante il Governo Renzi. Tuttavia, a causa di un iter parlamentare complesso, la legge è stata approvata definitivamente solo nel 2017, sotto l’Esecutivo Gentiloni, ben otto anni dopo l’introduzione dell’istituto nell’ordinamento italiano.

Successivamente, c’è stata un’altra lunga pausa fino alla legge del 2022 realizzata dal Governo Draghi. Da allora, lo strumento della legge sulla concorrenza è stato attivato con regolarità, con due approvazioni da parte del Governo Meloni nel 2023 e nel 2024.

Tra gli obiettivi del PNRR

Una puntualità dovuta principalmente al fatto che il PNRR ha inserito le leggi annuali sulla concorrenza tra le riforme cosiddette abilitanti: la loro approvazione è una condizione posta dalle istituzioni europee per l’approvazione del piano italiano e, quindi, uno degli obiettivi che l’ordinamento italiano deve perseguire per ottenere i fondi europei. “La tutela e la promozione della concorrenza,” si legge nel PNRR, “sono essenziali per favorire l’efficienza e la crescita economica.

La concorrenza può abbassare i prezzi e aumentare la qualità dei beni e dei servizi: quando interviene in mercati come quelli dei farmaci o dei trasporti pubblici, i suoi effetti possono favorire una maggiore uguaglianza sostanziale e una più solida coesione sociale.” “Per una continua e sistematica opera di abrogazione e/o modifica di norme anticoncorrenziali,” conclude il Piano nazionale di ripresa e resilienza, la cadenza annuale della legge per il mercato e la concorrenza “deve essere assicurata, essendo essenziale per rivedere continuamente lo stato della legislazione al fine di verificare se permangano vincoli normativi al gioco competitivo e all’efficiente funzionamento dei mercati.”

La difficoltà di liberalizzare

Sebbene il PNRR abbia recentemente contribuito a far rispettare l’obbligo di una legge sulla concorrenza, è necessario sottolineare che le leggi entrate in vigore finora si sono rivelate deboli, poiché non hanno affrontato alcuni degli argomenti più divisivi e dei dossier più delicati. Il timore della classe politica di perdere il consenso di specifici gruppi sociali, insieme alla forte opposizione di lobby e centri di potere che difendono interessi consolidati, ostacola ogni tentativo di riforma incisiva e fa sì che, nel nostro Paese, le politiche di liberalizzazione avanzino sempre con il freno a mano tirato.

Ad esempio, il nostro legislatore non ha ancora deciso di affrontare il tema della regolamentazione del trasporto pubblico non di linea (taxi, noleggio con conducente e forme simili) o di risolvere la questione delle concessioni balneari, per cui è tuttora in corso una procedura europea di infrazione a carico del nostro Paese. Per questo motivo, anche le segnalazioni dell’Antitrust spesso rimangono inascoltate. Vediamo quali sono le proposte di riforma concorrenziale raccomandate dall’Autorità al Parlamento alla fine dello scorso anno.

Taxi e NCC

Il settore del trasporto pubblico non di linea è ancora soggetto a rigide regolamentazioni che ostacolano la concorrenza, creando ingiustificate barriere all’ingresso e vincoli all’operatività dei vari operatori del mercato. L’Antitrust raccomanda una revisione delle norme per promuovere la liberalizzazione e una maggiore trasparenza.

Tra le proposte dell’Autorità: l’aumento delle licenze dei taxi (anche di durata limitata nel tempo o valide per periodi specifici dell’anno) per allineare l’offerta con la domanda dove necessario; meccanismi di efficientamento e maggiore flessibilità dei turni dei taxi basati su criteri omogenei definiti a livello nazionale, superando l’attuale frammentazione regolatoria delle amministrazioni locali; la semplificazione delle regole per il noleggio con conducente (NCC); l’uso di strumenti che consentano di monitorare sistematicamente l’offerta e la domanda di servizi taxi e NCC a livello locale, anche in termini qualitativi. L’obiettivo è garantire una maggiore disponibilità del servizio e ridurre i costi per gli utenti, soprattutto nelle grandi città dove la domanda supera spesso l’offerta.

L’Autorità ricorda le sentenze del 2024 con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo il blocco generalizzato del rilascio di nuove autorizzazioni per il servizio di NCC. In queste pronunce, i giudici della Consulta hanno sottolineato come la carenza strutturale di servizi di taxi e NCC, oltre a ledere i diritti della popolazione più fragile, frena le possibilità di sviluppo economico del Paese. Il servizio di mobilità non di linea è quindi uno dei settori strategici dell’economia nazionale, poiché contribuisce a garantire la libertà di circolazione, condizione necessaria per l’esercizio di altri diritti e per lo sviluppo del settore turistico.

Mobilità elettrica

La mobilità elettrica è al centro della transizione ecologica e sarà soggetta a un forte sviluppo. L’Antitrust riferisce che nella primavera del 2024 erano installati circa 55.000 punti di ricarica rispetto a circa 250.000 veicoli, mentre per il 2030 le associazioni di categoria prevedono la necessità di almeno 115.000 punti di ricarica per 3,7 milioni di veicoli stimati.
Questo settore è caratterizzato da situazioni di monopolio o di forte potere di mercato locale. Il rischio di concentrazione del business delle colonnine di ricarica in mano a pochi o a un unico soggetto a livello locale, secondo l’Agcm, potrebbe portare all’aumento dei prezzi delle ricariche.

L’Autorità propone quindi di incoraggiare l’ingresso di operatori privati per la realizzazione e la gestione delle colonnine. In particolare, una soluzione potrebbe essere quella di chiedere ai Comuni, di fronte a richieste di autorizzazione con caratteristiche comparabili, di dare priorità alle istanze di operatori che detengano meno del 40% del totale delle colonnine di ricarica già autorizzate nel territorio comunale.

Sconti sui farmaci

L’Antitrust richiede di ampliare ulteriormente la possibilità per le farmacie di applicare sconti sui farmaci. Tale possibilità è già prevista dal Decreto Bersani del 2006 per i medicinali di fascia C e successivamente estesa a tutti i tipi di farmaci e prodotti pagati direttamente dai clienti.

In particolare, l’Agcm suggerisce al Parlamento di rendere esplicito nella normativa che gli sconti su tutti i farmaci e le preparazioni distribuiti dagli esercizi autorizzati possano essere applicati liberamente, anche in modo diversificato, ad esempio tramite tessere fedeltà, premi, cashback o sconti per fasce o tipologie di clienti. Si sottolinea inoltre che queste aperture non sarebbero in contrasto con la tutela della salute, poiché il ruolo del medico, nel caso di farmaci soggetti a prescrizione, garantisce il controllo sull’uso corretto del prodotto.

Le parafarmacie potrebbero avere un ruolo più attivo nel sistema sanitario nazionale. L’Antitrust propone di consentire loro la vendita di medicinali di fascia C e di offrire servizi come la prenotazione di visite specialistiche presso le strutture sanitarie, il pagamento del ticket e il ritiro dei referti, migliorando la competitività rispetto alle farmacie tradizionali.
Questa riforma eliminerebbe una discriminazione ingiustificata tra farmacie e parafarmacie e promuoverebbe una maggiore diffusione e tempestività dei servizi di cura sul territorio.

Più controlli sui servizi pubblici locali

Nella gestione dei servizi pubblici locali e regionali, gli enti pubblici sono tenuti per legge a effettuare un’analisi annuale della situazione gestionale dei servizi affidati. Per gli enti che non rispettano questo obbligo (i dati più recenti indicano un tasso di inadempienza del 58% dei Comuni a livello nazionale, con punte del 64% nel Meridione) o che presentano una rendicontazione insufficiente, è necessario introdurre sanzioni.

Inoltre, secondo l’Antitrust, il Parlamento dovrebbe rafforzare la legislazione per garantire che, in caso di andamento negativo dei servizi, l’ente pubblico identifichi le possibili cause e richieda al gestore del servizio di adottare azioni correttive per affrontare le inefficienze riscontrate.

Meno affidamenti diretti e più gare nel trasporto pubblico

Nei trasporti regionali, ferroviari e su gomma, l’Agcm sottolinea l’importanza di aprire il mercato con gare pubbliche per l’affidamento dei servizi, evitando l’affidamento diretto. Nel parere dell’Autorità si afferma: «L’uso frequente da parte delle Regioni degli affidamenti diretti per la scelta del gestore del servizio di trasporto ferroviario passeggeri ha creato una situazione in cui, non solo il principale gestore del servizio rimane il monopolista storico, cioè Trenitalia S.p.A., ma tale situazione non cambierà a breve, poiché la maggior parte degli affidamenti scadrà non prima del 2032».

Per incoraggiare l’uso delle gare, si propone di ridurre l’accesso alle risorse del Fondo TPL (Trasporto Pubblico Locale) per le regioni che non si adeguano. L’Autorità propone inoltre di rafforzare gli obblighi di istruttoria, motivazione e trasparenza nella procedura di affidamento. Un approccio concorrenziale, secondo l’Autorità, migliorerebbe la qualità e l’efficienza dei servizi, oltre a garantire costi più sostenibili per i cittadini.

Energia

Nella gestione delle concessioni per le grandi derivazioni idroelettriche, l’Antitrust evidenzia l’importanza di promuovere procedure di gara trasparenti e competitive per l’assegnazione delle concessioni.

È essenziale favorire l’ingresso di nuovi operatori, evitando affidamenti diretti e proroghe prolungate e ripetute. In questo modo, si promuoverebbe l’efficienza del sistema e si incentiverebbero investimenti in tecnologie innovative, riducendo i costi per i consumatori.

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